XLXVI. Opinie privind nerespectarea normelor europene, de către autoritățile decidente, în ceea ce privește reglementarea specială a activității jocurilor de noroc în România

Odată cu aderarea României la Uniunea Europeană (UE), prin semnarea Tratatului de aderare (Tratat), autoritățile române se obligau, conform articolului 53 din Tratat, să pună în aplicare măsurile necesare pentru a se conforma, de la data aderării, dispozițiilor         legilor-cadru europene și ale regulamentelor europene, care sunt obligatorii în ce privește rezultatul care trebuie obținut, având latitudinea să aleagă forma și metodele privind transpunerea directivelor și deciziilor UE.

În acest context, clar stabilit prin Tratat, vom prezenta modul în care au fost adoptate în România reglementările speciale, privind activitatea jocurilor de noroc, normele europene pe care se bazează reglementările speciale naționale și mai ales faptul că nu au fost respectate integral angajamentele luate prin semnarea Tratatului de aderarea la UE.

Reglementările speciale, privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, trebuiau să se bazeze pe o excepție, prevăzută de altfel la articolele 51 și 52 ale Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE), care stipulează faptul că: „Art. 51: Sunt exceptate de la aplicarea dispozițiilor prezentului capitol, în ceea ce privește statul membru interesat, activitățile care sunt asociate în acest stat, chiar și cu titlu ocazional, exercitării autorității publice. Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, pot excepta anumite activități de la aplicarea dispozițiilor prezentului capitol. Art. 52: (1) Prevederile prezentului capitol și măsurile adoptate în temeiul acesteia nu aduc atingere aplicării actelor cu putere de lege și actelor administrative care prevăd un regim special pentru resortisanții străini din motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică. (2) Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă directive privind coordonarea dispozițiilor menționate anterior.”

Punerea în practica UE, a prevederilor de mai sus, în ceea ce privește activitatea jocurilor de noroc, rezultă din prevederea de la punctul 25 din Directiva 2006/123/CE, privind serviciile în cadrul pieței interne, acolo unde ar trebui să se regăsească această activitate și unde se precizează faptul că:  „(25) Activitățile de jocuri, inclusiv loterie și pariuri, ar trebui excluse din domeniul de aplicare a prezentei directive, având în vedere natura specifică a acestor activități, care antrenează punerea în practică de către statele membre a unor politici referitoare la ordinea publică și protecția consumatorilor.”

Rezultă, din cele prevăzute mai sus, faptul că o restricționare a liberei prestări a serviciilor de jocuri de noroc pot fi acceptate numai ca măsuri excepționale, prevăzute în mod expres la articolele 51 și 52 din TFUE, sau dacă acestea pot fi justificate în conformitate cu jurisprudența adoptată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), de motive imperioase de interes general. CJUE a recunoscut o serie de motive imperioase de interes general, cum sunt obiectivele de protecție a consumatorilor și de prevenire atât a fraudelor, cât și a incitării la cheltuieli excesive cu jocurile de noroc, precum și necesitatea generală de a menține ordinea publică. Nivelul și sistemul prin care se asigură veniturile fiscale ale bugetului de stat nu se numără însă printre motivele menționate la articolul 52 din TFUE și nu constituie un motiv imperios de interes general. Toate restricțiile, recunoscute de normele europene, pot servi la justificarea necesității autorităților naționale de a avea o marjă discreționară suficientă pentru a determina cerințele impuse de protecția consumatorilor și de menținerea ordinii publice în ceea ce privește tipul de serviciu oferit în acest domeniu.

Jurisprudența europeană solicită, de asemenea, ca astfel de prestări de servicii și restricțiile impuse și care pot rezulta din abordarea normativă trebuie să determine o reducere reală a posibilităților de jocuri de noroc și să fie aplicate în mod coerent și sistematic tuturor ofertelor de servicii din domeniu. În măsura în care autoritățile incită și încurajează consumatorii să participe, în beneficiul finanțelor publice, la loterii, la jocuri de noroc și la pariuri, nu pot invoca, pentru a justifica restricțiile, probleme de ordine publică ce conduc la necesitatea de a reduce posibilitățile de pariuri. Restricțiile trebuie aplicate fără discriminare și trebuie să fie proporționate, respectiv să fie adecvate pentru realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. Procedura de acordare a unei licențe trebuie să respecte principiul egalității de tratament și pe cel al nediscriminării, precum și obligația de transparență care decurge din acestea.

În acest context, autoritățile române, prin reglementările speciale ale jocurilor de noroc, pot să restricționeze sau să limiteze furnizarea de servicii de jocuri de noroc, doar pe baza obiectivelor de interes public, pe care încearcă să le protejeze, însă trebuie să demonstreze că măsura în cauză este adecvată și necesară, având datoria de a demonstra că obiectivele de interes public sunt urmărite în mod consecvent și sistematic.

Față de aspectele relevate, putem observa cu ușurință faptul că autoritățile române, în mod conștient, prin abuz de putere, au considerat că punerea în practică a unor politici referitoare la ordinea publică și protecția consumatorilorpot să fie extinse și asupra unor restricții suplimentare, în ceea ce privește:

1. Adăugarea unor restricții suplimentare, la acordarea dreptului de a organiza și exploata jocuri de noroc, pentru acordarea licențelor și autorizațiilor, astfel: obligativitatea plății în avans a impozitelor aferente acestora; plata integrală a impozitelor, indiferent de perioada de organizare sau exploatare a activității; adăugarea obligației de a obține licență și pentru activitățile conexe jocurilor de noroc, chiar dacă activitatea acestora nu constituie o excepție de la directiva serviciilor și prin urmare nu putea să fie reglementată special; acordarea unui tratament discriminator și discreționar pentru activitatea de jocuri de noroc cu capital de stat față de capitalul privat; condiționarea acordării licențelor sau autorizațiilor de faptul că solicitantul nu înregistrează obligații de plată restante față de bugetul de stat consolidat, cu toate că nici această restricție nu face parte din politicile referitoare la ordinea publică sau protecția consumatorilor;

2. Adăugarea brutală, prin încălcarea dreptului comunitar, la restricțiile ce puteau să fie adoptate, ca excepție, a unui sistem special de impozitare prin: impozitarea excesivă a activității jocurilor de noroc în mod discreționar, prin aplicarea unui tratament inegal și discriminator față de alte activități de prestări servicii; inventarea absurdă a unor taxe care încalcă toate principiile fiscale, în condițiile în care aceste restricții nu sunt de natura ordinii publice sau a protecției consumatorului; impozitarea suplimentară a activităților conexe jocurilor de noroc, chiar dacă activitatea acestora nu constituie o excepție de la directiva serviciilor și prin urmare nu putea să fie reglementată special; taxarea specială a acțiunilor de promovare, în condițiile în care acestea nu puteau, conform normelor europene, să fie utilizate ca metodă de restricționare a jocurilor de noroc (era normală și eficientă limitarea acestora);

3. Condițiile privind revocarea sau anularea licențelor sau autorizațiilor, prin reglementarea specială, încalcă toate drepturile și libertățile fundamentale, inventând tot felul de motive, neconforme cu dreptul comunitar, prin care în mod arbitrar și discreționar poate să fie încălcat dreptul accesului liber la desfășurarea unei activități economice precum și dreptul de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. În acest sens, pe lângă încălcarea dreptului comunitar, trebuie să observăm că sunt ignorate dispozitivele din Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016 și care se regăsesc și în Decizia 364 din 8 iunie 2022, adoptate de Curtea Constituțională, cu precizarea că orice decizie a Curții Constituționale este definitivă și general obligatorie, pentru toate situațiile similare. Iată în citat două obiective clarificatoare, din Decizia 364 din 2022:

„22. Prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, paragraful 49, Curtea a statuat că prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, constituie consacrarea legislativă a principiului revocabilităţii actelor administrative, conţinând norme de procedură ce instituie calea prin intermediul căreia pot fi supuse controlului de legalitate, la cererea autorităţii emitente, actele administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Potrivit acestui text legal, actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu mai pot fi revocate de autorităţile emitente, constatarea nulităţii sau anularea acestora putând fi dispusă numai de instanţa judecătorească competentă prin introducerea unei acţiuni în termen de un an de la data emiterii actului.

Principiul revocabilităţii actelor administrative este, alături de principiul legalităţii, un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, având consacrare constituţională implicită (art. 21 şi 52 din Constituţie) şi suport legal [art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Jurisprudenţa a statuat că, în principiu, toate actele administrative pot fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale cu unele excepţii; printre actele administrative individuale exceptate se regăsesc şi actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au generat drepturi subiective garantate de lege. Or, titlul ştiinţific de doctor este un act administrativ individual care, odată intrat în circuitul civil, produce efecte juridice în materia drepturilor personale, patrimoniale şi nepatrimoniale. 28. Dacă principiul revocabilităţii actelor administrative are o consacrare constituţională implicită în art. 21 şi 52 din Constituţie, excepţiile de la acestea sunt cuprinse, de asemenea, în mod implicit în aceleaşi prevederi coroborate cu alte valori, exigenţe şi principii cu consacrare constituţională. În acest sens, Curtea reţine art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta de securitate juridică, care conturează conţinutul şi limitele revocabilităţii actelor administrative. Astfel, odată ce un act administrativ a intrat în circuitul civil şi produce efecte juridice, principiul securităţii juridice interzice revocarea lui chiar de către emitent.”