XLXXXII. Reglementarea specială a jocurilor de noroc în România

Reglementarea specială a jocurilor de noroc în România, precum și armonizarea normelor naționale cu cele europene în acest domeniu

La nivel european jocurile de noroc nu sunt reglementate de norme sectoriale ca urmare a prevederilor comunitare privind posibilitatea adoptării unor norme naționale, care să prevadă o serie de restricții în această activitate. Aceste norme naționale pot să fie însă acceptate numai ca măsuri excepționale, așa cum sunt prevăzute în mod expres în Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE), la articolele 51 − ca activitate exceptată și  52 – ca regim special pentru motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică sau pot fi justificate, în conformitate cu jurisprudența adoptată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), printr-o imperioasă motivare de interes general. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), în conformitate cu legislația Uniunii Europene (UE), a stabilit că serviciile de jocuri de noroc intră sub incidența Articolului 56 al Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și sunt reglementate, prin urmare, de normele privind prestarea serviciilor. Conform acestor norme, operatorii autorizați   într-un stat membru pot presta servicii consumatorilor din alte state membre, cu excepția cazului în care acestea impun restricții justificate de motive imperioase de interes public, precum protecția consumatorilor sau necesitatea generală de a menține ordinea publică. Aceste restricții trebuie să fie, de asemenea, compatibile cu legislația secundară a UE iar politica generală a statelor membre, în domeniul jocurilor de noroc, trebuie să fie proporțională și să fie aplicată în mod coerent și sistematic.

Prin urmare, după aderarea României la Uniunea Europeană, prin faptul că jocurile de noroc au fost excluse din Directiva privind serviciile (Directiva 2006/123/CE) și ca o consecință a faptului că nu există o obligație de armonizare cu această normă sectorială, a apărut necesitatea elaborării și adoptării unui pachet de norme naționale speciale, pentru activitatea jocurilor de noroc, conceput și adoptat strict în conformitate și în limitele prevăzute de art. 51 și 52 din Tratat, rămânând în continuare obligația, asumată conform art. 291 din Tratat, ca și această activitate să fie armonizată, prin norma națională, cu legislația europeană, așa cum prevăd art. 267 și art. 288 din TFUE, după cum urmează:

1. Regulamentele UE au aplicabilitate generală, sunt obligatoriu de aplicat în toate elementele lor și se aplică direct în fiecare stat membru;

2. Directivele sunt obligatoriu de aplicat pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele;

3. Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia;

4. Obligația privind punerea în aplicare, la orice situație similară, a Hotărârilor adoptate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în ceea ce privește interpretarea tratatelor sau validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

În acest sens România a elaborat și adoptat propriile norme naționale speciale, privind activitatea jocurilor de noroc, prin intermediul cărora a stabilit  faptul că această activitate reprezintă monopol de stat, cu menținerea unor tipuri de activități exclusiv pentru exploatarea lor de către stat, prin intermediul unui operator propriu și stabilind, în același timp, pentru celelalte activități, criteriile privind modul de organizare și exploatare și stabilind prin lege o serie de condiții și restricții în ceea ce privește modul de desfășurare a acestora, cum ar fi:

1. Condiții privind licențierea și autorizarea jocurilor de noroc - obiectul principal de activitate să-l reprezinte jocurile de noroc; avizul organelor de poliţie acordat reprezentanţilor legali, precum şi asociaţilor sau acţionarilor persoanei juridice;un nivel minim al capitalului social subscris şi vărsat precum și al garanţiilor ce trebuie constituite; certificate de cazier judiciar sau alte acte emise de autorităţile competente; etc.;

2. Restricții privind modul de exploatare – amplasarea locațiilor specializate în jocuri de noroc; accesul jucătorilor în locațiile specializate; număr minim sau maxim de mijloace de joc; verificarea periodică și certificarea mijloacelor de joc; etc.

Odată cu adoptarea normelor juridice privind condițiile sau restricțiile de organizare și exploatare a jocurilor de noroc în România, așa cum sunt ele prevăzute la art. 51 și 52 din TFUE, era absolut necesar și obligatoriu să fie incluse, în acest pachet de reglementare specială națională și următoarele norme prevăzute în legislația europeană:

1. Acele prevederi care fac trimitere directă la jocurile de noroc, din Regulamentele UE, general obligatorii în toate elementele prevăzute în aceste norme europene, așa cum pot să fie ele identificate și în Regulamentul (UE) nr. 549/2013, al Parlamentului European și al Consiliului, din 21 mai 2013, privind Sistemul european de conturi naționale și regionale din Uniunea Europeană unde sunt stabilite, prin definiții clare, o serie de norme specifice jocurilor de noroc, așa cum vor fi prezentate și explicate mai jos:

a)    La punctul 4.135 „Loterii și jocuri de noroc” vom regăsi următoarea Definiție: „Sumele plătitepentru bilete de loterie sau pariate constau în două elemente: plata pentru un serviciu către unitatea care organizează loteria sau jocul de noroc și un transfer curent rezidual către câștigători.

Plata pentru serviciu poate fi substanțială și cuprinde impozitele pe producția de servicii de tip jocuri de noroc. În sistem, transferurile sunt considerate ca fiind efectuate direct între participanții la loterie sau la jocurile de noroc, adică între gospodării.”

Această definiție, cu trimitere în mod expres la jocurile de noroc și în conformitate cu  art. 267 din TFUE, prezentat mai sus, este obligatorie să fie armonizată cu norma națională. Dacă această definiție se regăsea în pachetul românesc de reglementare a jocurilor de noroc, ar fi eliminat definitiv, pentru toată societatea românească (politicieni, reprezentanți ai administrației publice, mass-media, organizatori de jocuri de noroc, jucători, societatea civilă, etc.) o dispută permanentă legată de interpretarea falsă dar și exagerată, intenționat sau nu, privind nivelul exorbitant al veniturilor realizate de către cei care organizează și exploatează acest tip de activitate. Această interpretare subiectivă, nereală și în profundă contradicție cu legislația europeană, a fost și este mereu susținută, în societate în special, datorită faptului că reprezentanții autorităților din România, după propriile aprecieri, dar fără un temei legal, consideră că toate sumele rulate în jocurile de noroc ar reprezenta venitul celui care organizează această activitate, când în realitate și în mod evident, așa cum rezultă din definiție, realitatea economică precum și conținutul economic al acestor operațiuni se descriu astfel:

• Toate sumele depuse de jucători, cu scopul de a participa la jocul de noroc și pentru toată perioada în care se desfășoară jocul, sunt doar gestionate în numele lor, de către organizatori și care, în baza definiției din acest regulament, au obligația să înregistreze aceste sume, în contabilitatea proprie, ca o obligație față de această „gospodărie” a jucătorilor;
• Odată terminată sesiunea de joc sau jocul propriu-zis și după ce au fost nominalizați jucătorii câștigători, organizatorul, conform  definiției din regulament, are obligația să transfere aceste sume către câștigători, prin preluarea lor de la „membri gospodăriilor” celor care au pierdut miza jocului iar transferul efectiv realizat de către organizator este și trebuie să fie tratat ca un transfer între aceste gospodării;
• Ulterior efectuării acestor transferuri cuvenite celor care au câștigat, diferența rămasă la dispoziția organizatorului urmează să fie înregistrată în evidențele contabile ca venit propriu, din desfășurarea acestei activități, respectiv ca plată cuvenită pentru un serviciu prestat participanților, așa cum se regăsește în definiție;
• Venitul organizatorului, spune definiția, poate să fie substanțial prin faptul că el, așa cum este firesc, cuprinde impozitele pe producția de servicii de tip jocuri de noroc, așa cum sunt definite în mod direct, mai jos;

b)    La punctul 4.19 regăsim definiția privind impozitele pe produse și servicii, care sunt de plătit ca rezultat al producțieisau serviciilor care include în special impozitele pe loterii, jocuri de noroc și pariuri, altele decât cele pe câștiguri;

c)     Precum și la punctul 4.78 și unde se regăsește definiția privind impozitele pe venit care constau în impozite pe venituri, profituri și câștiguri din capital.

Aceste impozite pe venit includ și taxele asupra câștigurilor din loterii sau jocuri de noroc, de plătit în raport cu sumele primite de câștigători, deosebindu-se de impozitele pe cifra de afaceri a producătorilor care organizează aceste activități, care sunt tratate ca impozite pe produse.

Toate aceste definiții trebuiau, în mod obligatoriu, să fie armonizate în norma națională dar, din păcate și cu consecințe grave asupra acestei activități, nici acestea nu se regăsesc în reglementarea specială a jocurilor de noroc iar lipsa acestora creează probleme de punere în practică prin:

• dificultăți în organizarea și conducerea contabilității financiare, afectând acuratețea situațiilor financiare, care trebuie să oferă o imagine fidelă a activelor, a datoriilor, a poziţiei financiare și a profitului sau pierderii întreprinderii precum și crearea unor dificultăți majore în analizele economice la nivel european;
• crearea unor probleme deosebite atunci când aceste date sunt necesare în interesul comparabilității, în condițiile în care astfel de date trebuie redactate pe baza unui set unic de principii și care să nu lase loc unor interpretări diferite, inclusiv, dar mai ales, atunci când venitul realizat este utilizat ca bază de impozitare;
• necesitatea asigurării garanției că informațiile puse la dispoziția publicului sau autorităților sunt cât mai exacte, complete și actuale, pentru a se asigura o transparență totală privind activitatea întregului sector de activitate.

Orice interpretare diferită, în special de către reprezentanți ai autorităților statului, față de ceea ce este definit în regulament și care este general obligatoriu de aplicat în activitatea jocurilor de noroc, este cu atât mai greu de înțeles și prin prisma faptului că Legea 500 din 2002, la articolul 19, impune ca obligație, pentru orice conducător al compartimentului financiar-contabil din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, să facă dovada deţinerii certificatului de atestare a cunoştinţelor dobândite în domeniul acestui Regulament, privind Sistemului European de Conturi.

2. În Directiva 2006/112/CE, privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, regăsim două articole cu trimitere directă la jocurile de noroc urmând ca acestea să fie transpuse în norma națională, în ceea ce privește scopul și rezultatul ce trebuie atins:

a)    În primul rând art. 135, unde este stabilit faptul că statele membre scutesc operaţiunile privind activitatea de pariuri, loterii și alte forme de jocuri de noroc, sub rezerva condiţiilor și restricţiilor stabilite de fiecare stat membru;

b)    În al doilea rând art. 401, unde este dezvoltată ultima teză de la art. 135, respectiv faptul că, fără să contravină altor dispoziţii ale legislaţiei comunitare, nici un stat membru nu este împiedicat să păstreze sau să introducă taxe asupra jocurilor de noroc și pe pariurile sportive, sau, mai general, orice taxe, drepturi sau impozite care nu se pot caracteriza ca taxe pe cifra de afaceri, cu condiţia ca prin colectarea acestor impozite, drepturi și taxe să nu se dea naștere, în comerţul dintre statele membre, unele formalităţi legate de trecerea frontierelor.

Din păcate și în transpunerea acestei directive, în norma națională, au fost folosite doar jumătăți de măsură, în sensul că atunci când a fost adoptat Codul Fiscal, pentru activitatea jocurilor de noroc, a fost prevăzută doar scutirea de TVA, fără drept de deducere, dar nu a fost armonizat integral sistemul special de impozitare și taxare, cu eventuale condiții și restricții prevăzute de Directivă. Transpunerea Directivei a vizat doar modul de impunere a sumelor transferate jucătorilor, în vederea stabiliri impozitului pe venit, ca urmare a participării la jocurile de noroc. Acest tratament diferențiat al sistemului de impozitare, în cazul jocurilor de noroc, a generat ulterior un amplu mecanism arbitrar de interpretare și punere în practică, cu confuziile inerente și abuzive. Ca urmare a excluderii sistemului de impozitare a jocurilor de noroc, de la regulile generale prevăzute în legislația fiscală națională, au fost generate noi proceduri de punere în practică a acestor reglementări speciale, ceea ce a dus implicit la inventarea unui nou tip de derulare al acțiunilor de contencios administrativ și fiscal, incoerent și absolut diferit de ceea ce se regăsește în conținutul practic al contenciosul administrativ sau fiscal românesc și care este permanent corelat cu legislația europeană în materie.

3.    Nici atunci când vine vorba despre Hotărârile adoptate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în ceea ce privește interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii, referitoare la jocurile de noroc în România, nu putem spune că implementarea lor este satisfăcătoare, așa că mai jos vom face trimitere doar la câteva dintre ele:

a)    Curtea a recunoscut o serie de motive imperioase de interes general, cum sunt obiectivele de protecție a consumatorilor și de prevenire atât a fraudelor, cât și a incitării la cheltuieli excesive cu jocurile de noroc, precum și necesitatea generală de a menține ordinea publică dar nu și faptul că reducerea veniturilor fiscale      s-ar regăsi printre motivele menționate la articolul 52 din TFUE și faptul că nivelul veniturilor fiscale nu constituie un motiv imperios de interes general;

b)    În măsura în care autoritățile unui stat membru incită și încurajează consumatorii să participe, în beneficiul finanțelor publice, la loterii, la jocuri de noroc și la pariuri, autoritățile statului respectiv nu pot invoca, pentru a justifica restricțiile, probleme de ordine publică ce conduc la necesitatea de a reduce posibilitățile de pariuri;

c)     Restricțiile trebuie aplicate fără discriminare și trebuie să fie proporționate, respectiv să fie adecvate pentru realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia;

d)    Procedura de acordare a unei licențe trebuie să respecte principiul egalității de tratament și pe cel al nediscriminării, precum și obligația de transparență care decurge din acestea.

Din fericire, chiar și în lipsa unor corelări cu legislația europeană, prin faptul că acestea nu se regăsesc în norma națională specifică jocurilor de noroc, deși acest lucru era obligatoriu, toți cei care sunt afectați într-un fel sau altul de lipsa de armonizare sau transpunere, pot să se folosească, atunci când e nevoie, de legislația europeană, invocând prevederile constituționale, conform cărora:

a)    Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte;

b)    Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile;

c)     Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate, se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.

d)    Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

Concluziile principale care se evidențiază, după trecerea în revistă a normelor naționale precum și a celor europene în domeniul jocurilor de noroc, pot să fie sintetizate astfel:

• Ca urmare a faptului că legislația europeană, prin Regulamentul 549 din 2013, cu aplicabilitate general obligatorie, în toate elementele sale, chiar și în lipsa transpunerii în legislația specială a jocurilor de noroc, trebuie să asigure un tratament unitar în ceea ce privește stabilirea veniturilor din această activitate, ca o diferență între sumele depuse de participanți și sumele transferate între aceste gospodării ale jucătorilor (plată care pleacă de la cei care pierd către cei care au câștigat miza jocului), precum și faptul că această diferență reprezintă plata serviciului realizat de către organizator în interesul jucătorilor;
• Prin faptul că prin Regulament european este stabilit conținutul precum și realitatea economică a operațiunilor din activitatea jocurilor de noroc, în toate situațiile financiare ale celor care desfășoară această activitate, trebuie să se regăsească în mod unitar și comparabil elementele de analiză economică care se bazează pe: venitul din această activitate; impozitele și taxele stabilite și datorate; cifra de afaceri netă, etc.;
• Legislația europeană, prin Directiva TVA și Regulamentul 549 din 2013, clarifică, în mod evident și pentru toată lumea faptul că scutirea de taxă pe valoare adăugată a jocurilor de noroc, dar fără drept de deducere, nu reprezintă o facilitate pentru această industrie, ci este o consecință a faptului că suma depusă de jucători nu reprezintă bază de impozitare pentru acest tip de impozit și în aceste condiții, de inaplicabilitate, statele membre trebuie să găsească, în propriul sistem de impozitare, un impozit care nu se bazează pe principiile și regulile de stabilire, calculare și plată caracteristice TVA-ului;
• Definițiile din regulamentul UE stabilesc, fără posibilitatea unor interpretări arbitrare, faptul că toate impozitele și taxele (indiferent de denumire) din activitatea jocurilor de noroc, cu excepția taxelor administrative, reprezintă un impozit care trebuie stabilit în funcție de nivelul serviciului prestat și este parte componentă a venitului realizat din această activitate;
• CJUE a stabilit faptul că sistemul de impozitare, din activitatea jocurilor de noroc, nu poate să fie inclus în gama măsurilor excepționale, în vederea adoptării unor restricții, prin urmare trebuie să fie aplicat același regim în ceea ce privește principiile fiscalității, regulile de stabilire, declarare și plata acestora precum și normele privind contenciosul fiscal aplicat acestora;

Reglementarea specială actuală a jocurilor de noroc din România trebuie să fie revizuită și modernizată, pentru a corespunde integral cu normele europene în domeniu, chiar dacă nu există o directivă sectorială pentru această activitate.