XXXVII. Calitate în reglementările speciale privind jocurile de noroc

În noile condiții, de stabilitate politică și reanalizare a politicilor publice ale statului, consider că una din prioritățile Parlamentului ar trebui să o reprezinte aplicarea principiului constituțional privind calitatea legilor – cu accent pe precizie, previzibilitate, claritate dar și ușurința înțelegerii scopului care trebuie atins în aplicarea acestora. În acest sens, cred că ar trebui să fie revizuite toate reglementările adoptate și intrate în vigoare, dar la care predomină o doză mare de confuzie și neclaritate, mai ales în ceea ce înseamnă respectarea și conformarea precum și în punerea lor în practică.  Printre aceste reglementări, care cred că trebuie supuse unui amplu proces de revizuire, trebuie să se regăsească și pachetul normelor legislative speciale, adoptate în domeniul jocurilor de noroc în România.

Într-o sinteză, fără să privim exhaustiv asupra întregului pachet de reglementare, analiza și apoi decizia de modificare și completare a normelor legale, în domeniul jocurilor de noroc în România, ar trebui să cuprindă cu precădere:

1. Principiile și definițiile pe baza cărora trebuie să se elaboreze noua normă legală

Principiile care trebuie să stea la temelia întregului pachetul normativ, privind jocurile de noroc, trebuie să plece în special de la concluziile generale elaborate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), care în nenumărate rânduri, atunci când s-a pronunțat, în legătură cu exceptarea jocurilor de noroc de la directiva privind serviciile, a stabilit faptul că restricțiile impuse, în activitatea jocurilor de noroc, sunt justificate de motive imperioase de interes public, precum protecția consumatorilor și minorilor sau necesitatea generală de a menține ordinea publică. Politica generală a statelor membre, în domeniul jocurilor de noroc, trebuie să fie proporțională, aplicată în mod coerent și sistematic iar restricțiile trebuie să fie, de asemenea, compatibile cu legislația secundară a UE.

Constatăm, așa cum a făcut și CJUE, că nivelul veniturilor fiscale nu se numără însă printre motivele de restricționare și nu constituie un motiv imperios de interes general. De asemenea, în jurisprudența CJUE, regăsim faptul că restricțiile trebuie aplicate fără discriminare și că ele trebuie să fie proporționate, respectiv să fie adecvate pentru realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. În acest sens procedura de acordare a unei licențe trebuie să respecte principiul egalității de tratament și pe cel al nediscriminării, precum și obligația de transparență, care decurge din acestea.

Definițiile, care urmează să fie utilizate în noua reglementare, trebuie să se bazeze pe noțiunile consacrate în documentele oficiale ale UE, atunci când acestea fac referire clară la domeniul jocurilor de noroc, cu trimitere specială la:

a) Definiție: Organizarea și exploatarea jocurilor de noroc reprezintă  o activitate de prestări servicii, în domeniul divertismentului, acestea însemnând orice serviciu care implică mize cu valoare monetară în jocuri de noroc, inclusiv cele care presupun o aptitudine, cum ar fi loteriile, jocurile de cazinou, jocurile de poker sau tranzacțiile constând în pariuri și care sunt furnizate prin orice mijloace sau tehnologii de facilitare a comunicării și doar la solicitarea individuală a unui beneficiar al serviciilor;

b) Definiție: Sumele plătite de jucători, pentru a participa la jocurile de noroc, conțin două elemente: plata pentru un serviciu prestat de către organizatorul jocului de noroc și un transfer de mize către câștigători;

c) Definiție: Transferurile efectuate de organizator, ca parte din mizele câștigate, sunt considerate ca fiind efectuate direct între participanții la jocurile de noroc;

d) Definiție: Potrivit unei jurisprudențe constante a CJUE - venitul organizatorului de jocuri de noroc este reprezentat de contrapartida primită în mod real și de care acesta poate dispune efectiv pentru sine. Această operațiune economică trebuie interpretată în sensul că baza de impozitare, a acestor prestări de servicii, este constituită din contrapartida primită efectiv pentru această prestație iar partea care trebuie să fie redistribuită jucătorilor sub formă de câștiguri nu trebuie să fie inclusă în baza de impozitare și, prin urmare, nu poate fi considerată ca făcând parte din cifra de afaceri a organizatorului jocului.

2. Acordarea dreptului de organizare și exploatarea jocurilor de noroc

Știm că în România activitatea de jocuri de noroc constituie monopol de stat, ceea ce înseamnă că statul are dreptul de a stabili regimul de acces al agenţilor economici, cu capital de stat sau privat, la această activitate economică, precum şi condiţiile de exercitare a acesteia. De aceea, în noua reglementare specială, ar trebui clar prevăzut modul concret și nediscriminator de acces al operatorilor economici la monopolul de stat al jocurilor de noroc, prin acordarea concesiunii pe bază de licență precum și condițiile în care se exercită această activitate, pe baza autorizației de exploatare a acestei activități. Și, în această decizie privind modul de acordare a dreptului de acces și a condițiilor impuse pentru exercitarea acesteia, trebuie să se aibă în vedere documentele oficiale ale organismelor UE privind respectarea următoarelor deziderate: 1. conformitatea normelor de reglementare naționale cu legislația UE; 2. intensificarea cooperării administrative și aplicarea eficientă a măsurilor; 3. protecția consumatorilor și a cetățenilor, a minorilor și a grupurilor vulnerabile; 4. prevenirea fraudei și a spălării banilor; 4. garantarea integrității în sport și prevenirea meciurilor aranjate.

Acordarea licențelor, pentru exploatarea monopolului de stat, precum și stabilirea condițiilor de exercitare a acestuia, monitorizarea și controlul respectării acestor condiții, trebuie să se realizeze de autoritatea de reglementare competentă, care să coopereze cu autoritățile din alte state membre și să utilizeze toate mijloacele eficiente disponibile de punere în aplicare. Pentru a se asigura eficacitate în implementarea și controlul respectării normelor, în domeniul jocurilor de noroc, precum și o cooperare administrativă transfrontalieră eficientă, statul trebuie să dispună de o autoritate de reglementare bine dotată. Autoritatea națională de reglementare trebuie să aibă la dispoziție know-how și competențe adecvate pentru a putea face față provocărilor în materie de reglementare pe o piață care cunoaște o creștere rapidă și depinde în mare măsură de tehnologie.

3. Taxele și impozitele specifice jocurilor de noroc

Din prezentarea de mai sus, conform căreia taxele și impozitele activităților de jocuri de noroc nu fac parte din categoria restricțiilor ce pot fi impuse, în desfășurarea acestei activități, așa cum a stabilit CJUE - cu motivația că nu constituie un motiv imperios de interes general – rezultă, în mod evident, că în noua reglementare trebuie avute în vedere principiile fiscalității, după cum urmează:

a) neutralitatea măsurilor fiscale în raport cu diferitele categorii de investitori şi capitaluri, cu forma de proprietate, asigurând prin nivelul impunerii condiţii egale investitorilor, capitalului român şi străin;

b) certitudinea impunerii, prin elaborarea de norme juridice clare, care să nu conducă la interpretări arbitrare, iar termenele, modalitatea şi sumele de plată să fie precis stabilite pentru fiecare plătitor, respectiv aceştia să poată urmări şi înţelege sarcina fiscală ce le revine, precum şi să poată determina influenţa deciziilor lor de management financiar asupra sarcinii lor fiscale;

c) justeţea impunerii sau echitatea fiscală asigură ca sarcina fiscală a fiecărui contribuabil să fie stabilită pe baza puterii contributive, respectiv în funcţie de mărimea veniturilor sau a proprietăţilor acestuia;

d) eficienţa impunerii asigură niveluri similare ale veniturilor bugetare de la un exerciţiu bugetar la altul prin menţinerea randamentului impozitelor, taxelor şi contribuţiilor în toate fazele ciclului economic, atât în perioadele de avânt economic, cât şi în cele de criză;

e) predictibilitatea impunerii asigură stabilitatea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor obligatorii, pentru o perioadă de timp de cel puţin un an, în care nu pot interveni modificări în sensul majorării sau introducerii de noi impozite, taxe şi contribuţii obligatorii.

De asemenea, reglementările europene, prevăd clar faptul că taxele stabilite jocurilor de noroc, atât cele datorate ca urmare a concesiunii monopolului cât și cele datorate ca urmare a exploatării acestei activității, sunt definite ca taxe sau impozite pe serviciile prestate pentru jucători, prin urmare nivelul acestora trebuie să fie stabilit în funcție de nivelul serviciului prestat sau în funcție de volumul activității desfășurate. Prin urmare taxele de licență sau taxele de autorizare se pot stabili, fie în sumă fixă fie ca procent din venitul realizat, dar, în ambele cazuri, nivelul acestora trebuie să fie direct corelat cu nivelul serviciului realizat sau cu volumul activității desfășurate. O formulă practică ar putea să fie stabilită astfel: un nivel minim al taxelor de licență și de autorizare, care se datorează și plătesc, anticipat, înainte de data eliberării documentelor, ambele documente (licența și autorizația) având același termen de valabilitate (zece ani), iar ulterior aceste taxe, plătite în avans, se compensează cu taxele datorate, în funcție de nivelul sau volumul activității desfășurate, care se vor declara și plăti lunar, de la momentul depășirii nivelului taxelor calculate față de nivelul taxelor plătite anticipat.

4. Condițiile restrictive de exploatare a jocurilor de noroc

Condițiile restrictive, impuse în organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, trebuie să privească exclusiv: 1. protecția consumatorilor în domeniul serviciilor de jocuri de noroc; 2. protecția minorilor; 3. comunicarea comercială responsabilă a serviciilor de jocuri de noroc; 4. obiectivelor de interes public, pe care statul încearcă să le protejeze, însă, în acest caz, trebuie să demonstreze că măsura în cauză este adecvată și necesară, având datoria de a demonstra că obiectivele de interes public sunt urmărite în mod consecvent și sistematic; 5. prevenirea dependenței de jocurile de noroc.

5. Sancțiunile administrative și dreptul la apărare

Stabilirea clară a condițiilor în care un organizator de jocuri de noroc își poate pierde dreptul de a organiza această activitate și modul în care se poate pierde dreptul de a exploata, total sau parțial, această activitate, ca o consecință a unor sancțiuni complementare la regimul juridic al contravențiilor.

Stabilirea precisă și clară a drepturilor și libertăților organizatorilor de jocuri de noroc, în tot ceea ce înseamnă: 1. dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere; 2. dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial; 3. obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile; 4. dreptul la o cale de atac eficientă în faţa unei instanţe judecătoreşti; 5. dreptul la un proces echitabil, public şi într-un termen rezonabil, în faţa unei instanţe judecătoreşti independentă şi imparţială, constituită în prealabil prin lege; 5. faptul că orice persoană acuzată este prezumată nevinovată până ce vinovăţia va fi stabilită în conformitate cu legea.

6. Corelarea normelor speciale cu normele generale

Necesitatea corelării noilor prevederi, cu alte prevederi legale naționale ori comunitare, cu referire specială doar la: 1. Reglementarea caselor de marcat electronice – necesitatea scutirii de la această obligație, pentru organizatorii de jocuri de noroc - ca urmare a faptului că în activitatea de jocuri de noroc se încasează de la jucători mize și nu venituri și a faptului că activitatea de jocuri de noroc este permanent supravegheată, monitorizată și controlată de organismul special constituit în acest scop; 2. Reglementarea monopolului de stat, cu aplicabilitate unitară, atât pentru capitalul privat cât și pentru cel de stat.

Opiniile, pe acest subiect, se bazează pe: documentele elaborate de instituțiile UE; prevederile Constituției; Decizii ale Curții Constituționale; Normele naționale de tehnică legislativă, cu trimitere expresă la:

1. Constituția României – „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”

„Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare”;

2. Normele de tehnică legislativă – „Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc;

Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.”